A European Social Union should address the causes of growing inequalities.

If achieving a European Social Union means developing a fairer society for all its citizens (and also for non-citizens who come to live here), the causes of ‘unfairness’ and of inequality-producing mechanisms, including those created by the Union itself, should be tackled.

(La traduzione in italiano in fondo all'articolo a cura di CR@P)

euvisions.eu By Chiara Saraceno
The argument for a European Social Union rather than for a ‘social dimension’ of the EU is both a necessary and radical shift of focus. This position is possibly even more radical than was anticipated at the start of this debate, in so far that it requires moving beyond the necessary, but limited, focus on redistribution and on the respective responsibilities of national welfare states and of the EU – i.e., beyond the full implementation of the European Social Pillar, however important that may be. Taking up Vandenbroucke’s idea that “for the Pillar to have an impact on EU policy-making, a first condition is that its raison d’être is sufficiently powerful”, my thesis is that its raison d’être is to use its role as a supra-national space and player to develop instruments which contrast unjust inequalities. If achieving a European Social Union means developing a fairer society for all its citizens (and also for non-citizens who come to live here), the causes of ‘unfairness’ and of inequality-producing mechanisms, including those created by the Union itself, should be tackled. It is not only a matter of balancing ‘active’ vs ‘passive’ measures, ‘enabling’ vs ‘compensating’, or ‘protecting’ policies, nor simply ‘insuring’ against social risks. Rather, it is also, and foremost, a matter of intervening in the socially structured and often legally underpinned drivers of inequality at the distributive level: where income and wealth are accessed and accumulated in ways and according to rules that are far from being always fair.

Why inequality is increasing and why we cannot afford it

In developed, democratic societies, inequality has now reached heights unknown since the post-War years, as documented by a vast literature, including the OECD reports of the last 15 years, albeit in different degrees across countries. This process has also involved the traditionally more egalitarian countries, such as Sweden which, until the 1970s, was the most egalitarian country within the developed countries; however, according to Goran Therborn, it is now one of the most unequal with regard to wealth and only average with regard to income.

The EU contributes to the drivers of inequality by favouring inter-country (and even inter-regional) competition without regulating the movements of capital and enterprises within, as well as outside of, the Union itself.

There is a general consensus on the reasons for the increase in inequality, although individual analysts may focus more on one or another. Four main drivers have been detected. The first is the increasing power of capital over labour, due to the combination of capital mobility, labour market flexibilization, and technological change, in a context of the weakening of the strength of trade unions. The second is the rise of oligarchic capitalism, due to the concentration of income, wealth, and power in the top 10% of citizens – and most notably in the ultra-rich top 1%. This concentration, in turn, is not only nor mainly the result of the traditional concentration of wealth, but of an unprecedented gap in wages between top managers and other workers; this concentration has little to do with the added value and merit of the former, but largely with the monopolistic positions they hold, as well as with the way their compensation is structured. A large part of this, in fact, is paid in the form of bonuses and stock options and, thus, under often less traceable and more favourable taxation rules. As a consequence, an increasingly lower share of gains goes to workers. A third driver is the individualization of economic conditions. Workers are increasingly divided in terms of family backgrounds, education, or employment contracts – permanent or temporary, full-time or part-time, etc. – and polarized in terms of skills and wages. This makes it difficult to detect clear common interests around which to collectively organize in order to counter the diminishing value of wages. The fourth driver is the retreat of politics. In the name of market self-regulation, national governments, and also international bodies including the EU, have reduced their control on market rules at all levels: labour market and capital movement regulation, distribution and use of profits, and regulation of the social impact of technological development. While this retreat has de facto encouraged oligarchic – rather than true market – capitalism, it has also reduced the space for redistribution through taxes, public expenditure, and provision of public services outside of the market. It must be added that, according to a substantial body of research, inequality at the economic level translates – also in democracies – into inequality in the political arena and reduces chances to support measures and reforms favourable to the more disadvantaged. Growing economic inequality is, therefore, a risk in itself not only for development, as pointed out in the most recent OECD reports, but also for democracy.
The EU contributes to the drivers of inequality by favouring inter-country (and even inter-regional) competition without regulating the movements of capital and enterprises within, as well as outside of, the Union itself. Therefore, it allows the unfairness of competition between different systems of social protection and levels of minimum wages. It is a paradox that an international community that shares common economic rules (and currency) and acts as an open market, where every enterprise can move and compete with everybody else, has not considered what this means for the social and economic structure of its member countries and for the financial underpinnings of national welfare states themselves. As EU members, they must comply with EU directives on the mobility of both labour and capital, anti-monopolistic regulations, and so forth; however, as Eurozone members, they must also contend with budget rules concerning deficit and public debt. As a result of these same rules, they have little control over who moves where across the EU, both at the individual and at the enterprise and financial level.

How long can we agree to accept that, within the EU, the poverty thresholds measured in reference to the median national incomes, if translated into PPS, indicate enormous cross-country differences? Households living at the level of poverty line risk in Belgium can afford more than 2.5 times more goods and services than similar households in Hungary.

The unfairness of growing inequality has been strengthened, de facto and in public opinion, by the asymmetrical impact of the Great Recession, with lower income households having suffered the most. The better performance during the recession of countries with stronger and more universal welfare states, as mentioned also by Hemerijck in this Forum, certainly speaks in favour of the positive role of well-designed national social protection systems in navigating the crisis and buffering the most disadvantaged at the national level. In a contest of differently performing economies, however, strict common budgetary rules (particularly within the Eurozone) risk widening the inter-country gaps in national welfare states’ capabilities to protect their citizens. The EU itself, rather than being perceived and functioning as (in Hemerijck’s words) a ‘holding environment, based on shared values and a common purpose, matched by competent institutions, in times of painful adaptation’ risks being identified as a space of inter-country blaming, of asymmetrical power relations, and a cause of misery and disruption for the most marginal and/or most disadvantaged. In this context, populist/nationalist movements and parties do not only collect the dissatisfaction of the ‘losers’. They also assemble the dissatisfaction of those who, without being losers, feel threatened in their way of life by the possible demands coming from other member countries and from intra-EU imbalances.
The differential exposure to unregulated migration from developing countries, the unwillingness of many Member States to share the responsibility for hosting refugees and asylum seekers, and the inability of the EU to develop and implement a joint migration policy further add to the weakening of a positive EU ‘holding’ role while increasing intra-EU conflicts.
In order to counter this risk, at the redistributive level, it is not enough to promote what Ferrera in this Forum describes as a ‘process of “coming together” of already existing welfare states, allowed to maintain their “legitimate diversity”but (i) committed to mutual adaptation based on jointly defined criteria and (ii) open to engage in some risk pooling’. Or, at least, the third item in the list should come first. As mentioned by Vandenbroucke and Matsaganis in this Forum, the role of the EU at the redistributive level, and also the monetary union specifically as an ‘insurance union’, is important; this is not only for solidaristic or functional reasons but also in order to correct the inequality-producing mechanisms set in place by the EU being an inefficiently and asymmetrically regulated open mobility space. In this perspective, I share Vandenbroucke’s hopes for the Commission’s initiative concerning the European Labour Authority with the task of organizing and enforcing ‘fair mobility’ across EU countries, and his proposal for some kind of European Unemployment Risk Sharing instrument. However, I also share his disillusionment for the failed promise of a ‘hard’ legal initiative on ‘access to social protection’ in parallel with the European Social Pillar. Furthermore, as pointed out by Matsaganis, any EU-wide minimum social protection should also tackle two crucial issues. One is the growing differentiation within the labour market and labour contracts, which exclude a growing number of workers from traditional unemployment benefits. Re-insuring these at the EU level, without rethinking the instruments of unemployment protection in a diversified and often deregulated labour market, risks crystalizing this exclusion. The second issue concerns diversity, with regard to eligibility and duration rules, as well as in subsistence levels of the national systems of social protection. I wonder, from this perspective, how long we can agree to accept that, within the common political, economic, and social space of the EU, the poverty thresholds measured in reference to the median national incomes, if translated into PPS, indicate enormous cross-country differences. Households living at the level of poverty line risk in Belgium can afford more than 2.5 times more goods and services than similar households in Hungary. Those in the same situation in Luxembourg can afford seven times more goods than those counted as poor in Romania. These differences in level, and not only cost, of living have increased greatly with the inclusion of the Eastern European countries, while the 2008 financial crisis has deepened the ‘older’ North-South differences. The promise included in the Treaty of Rome – the ‘harmonization of the living and working conditions’ – seems farther away than ever.

Redistribution is not enough if the drivers of unfair inequality are not tackled at their sources. It is also necessary to intervene at the level of distribution, with the mechanisms that determine who gets how many resources. It is necessary, therefore, to develop what have been called ‘pre-distributive policies’.

These differences in levels of living are not only a serious obstacle in building any kind of pan-European solidarity. They are also a great temptation for wages and social protection dumping, thus feeding nationalist and populist parties and public opinions. It may well be, as Hemerijck argues, that ‘cognitive inertia prevented a generation of European policymakers from recognizing that greater cross-national heterogeneity also allows for better joint-insurance’. However, overcoming this cognitive inertia is more easily said than done, because it now feeds the emotional basis of emerging nationalism and of anti-EU hostility. Yet, overcoming that inertia and addressing those huge inequalities in levels of living and in social protection (in some cases also in basic democratic rules) is a challenge that cannot be avoided. It should become a more explicit and better-monitored target of structural funds, which in turn should be better coordinated with the goals of the European Social Pillar. In this perspective, I share Cantillon’s proposal concerning the process and possible building blocks towards a decent income for all guarantee.

Why the EU needs a pre-distributive agenda

Redistribution is not enough if the drivers of unfair inequality are not tackled at their sources. It is also necessary to intervene at the level of distribution, with the mechanisms that determine who gets how many resources. It is necessary, therefore, to develop what have been called ‘pre-distributive policies’, but which might simply be called ‘fairer economic policies’. The aim of these policies, in fact, is to promote market reforms that encourage more equal distribution of economic power, assets, and rewards before government collects taxes or pays out benefits. Pre-distribution seeks to restructure the market economy, ensuring that fairer outcomes for all be secured without sacrificing long-term growth and productivity. Rather than wholly relying on the redistributive sphere of social policy, therefore, the aim of pre-distribution is to address the structural context of contemporary capitalism: the quality of work and the satisfaction it generates; the allocation of ‘good’ and ‘lousy’ jobs; the prevailing framework of employment rights and market flexibilities; the distribution of the benefits of technological change; and the unequal impact of globalization. Going beyond an equal opportunity framework which focuses mainly on the individual level, the aim of pre-distribution is to eliminate biases that benefit privileged groups, promoting public interest objectives that reduce the need for post hoc government intervention. Its agenda encompasses and includes some of the measures highlighted by Vandenbroucke, such as the already mentioned Commission initiative concerning the European Labour Authority in order to organize and enforce ‘fair mobility’ across EU countries. It also considers some of the concerns of the social investment agenda, in particular, its focus on education and on work-life balance policies. It also includes the introduction of legislated minimum wage thresholds, to protect the more vulnerable workers, together with the strengthening of the role of trade unions. Yet it also aims at reforming financial systems to reduce moral hazard and the loading of their costs onto the taxpayers. It argues in favour of limiting executive and CEO pay awards, which often lose their reference to any added value based on evidence and have widened the gap between the top and the average wage earners. In a counter-trend compared with what has happened in most capitalist democracies in recent decades, proponents of a pre-distributive agenda are also in favour of the taxation of inheritance, in order to limit the intergenerational transfer of inequality and to allow some social, rather than familial, redistribution at each generational passage.

On the eve of the European elections, a pre-distributive agenda and, more generally, an agenda where the social and economic dimensions are closely linked together, is finding its way both into the European intellectual community and into some political platforms

Following Ferrera’s attempt to make sense of and systematize the already existing EU institutions within the social policy field, one might detect a few already existing items of the EU pre-distributive agenda. Some of these are hard policies; others are soft policies and are often at risk of being overcome by EU rules concerning the formation of national budgets, rather than being a focus of negotiation over budget between the Commission and national governments. Anti-monopolistic regulation pertains to the hard policies. It should be added that this is argued for more in terms of supporting market competition than, as it should be, in terms of busting undue privileges. Support for education, including early education and work-life balance policies belong to the ‘soft’ set. Putting some weight towards supporting their implementation within the negotiation of national budgets would be a positive move, demonstrating that the EU is not only interested in making national governments comply with its financial rules, but also, first and foremost, in improving the life chances of its citizens. Unfortunately, this has not been the case until now.

The emerging interest in drafting a pre-distributive agenda

The good news is that the problem of intra- and cross-country inequality is emerging as a central issue in policy debates and there is a growing awareness that, although redistributive policies are important and social rights need to be strengthened, something must be done at the distributive level, not only to improve individual life chances, but to contrast the mechanisms that produce excessive and unfair inequalities. On the eve of the European elections, a pre-distributive agenda and, more generally, an agenda where the social and economic dimensions are closely linked together, is finding its way both into the European intellectual community and into some political platforms. Matsaganis has already mentioned the Green platform, which, among interesting redistributive proposals, mentions a clear pre-distributive one: a directive on an adequate minimum income and uniform European rules on minimum wage. Two other very recent initiatives are worth mentioning in this line.
The first initiative is the manifesto drafted by Manon Bouju, Lucas Chancel, Anne-Laure Delatte, Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste and Antoine Vauchez, which is now collecting thousands of signatures across Europe. This manifesto, tying together the social and economic dimensions of the EU, proposes stipulating a treaty on the democratization of the economic and social government of the European Union which recommends a EU budget based on four common taxes (on corporate profits, high incomes, wealth, and carbon emissions) in order to put the issues of inequality, climate change, research and social protection at the heart of the European growth regime, replacing the ‘hard economic logic of ultraliberalism’. Consisting of 4% of European Union GDP, this budget should finance research and universities, direct investments towards sustainable forms of growth with regard both to inequality and the environment, provide for the reception and integration of migrants, support agents involved in the transition, and direct transfers to nation states to reduce taxes on lower incomes.

Only by addressing the issue of unfair inequalities and their roots is there a chance of developing a European policy that acknowledges the good reasons for the resentment and fears caused by globalization and technological change, and which takes part of the responsibility for finding solutions.

The second initiative I wish to mention is the Sustainable Equality Report by the Progressive Society, an initiative sponsored by the Parliamentary Group of the Progressive Alliance of Socialists & Democrats in the European Parliament (S&D Group). This report starts from the idea that ‘policies and actions targeted at re-empowering people and re-shaping our economies must be combined with a range of policies that specifically target poverty and excessive inequalities linked to gender, income, wealth, origin, and place of residence –– and poverty’. To this end, the report, on the one hand, at the re-distributive level, advocates the full implementation of the European Pillar of Social Rights principle by 2012, the introduction of a European-wide Child Guarantee, the development of an Anti-Poverty Plan, including the introduction of a directive on a minimum income guarantee, and support for a reform of existing social protection schemes in order to take account of both changes in the labour market and environmental risks. On the other hand, at the pre-distributive level, in addition to the launch of a vast European Fair Wages Action Plan particularly focused on improving the lower wage group, the report argues in favour of EU regulatory action to make all business forms much more accountable for their social and environmental responsibility. Minimum business obligations towards society as a whole should be enshrined in European legislation and sustainable public procurement should become the norm. The Report also stresses the need to strengthen the regulation and supervision of the financial sector, ‘to ensure that they play their full role in financing the transition to sustainability, provide adequate finance to smaller firms and consumers, and recognize and manage new risks, including shadow banking’. In order to reduce the social damages of footloose capitalism, it also suggests that the largest firms be subject to stricter rules embodied in a binding Corporate Responsibility Passport necessary to operate inside the Single Market. Similar to the Manifesto quoted above, the Progressive Society Report proposes to finance these and other initiatives geared towards reversing growing wealth inequality and financing social policy aimed at ending poverty through a European Net Wealth Tax and through a Financial Transactions Tax.
These proposals may seem even more unrealistic than the pure redistributive ones, in a context where public discourse seems to be dominated by nationalist/populist parties. Yet, only by addressing the issue of unfair inequalities and their roots is there a chance of developing a European policy that acknowledges the good reasons for the resentment and fears caused by globalization and technological change, and which takes part of the responsibility for finding solutions. These solutions, in fact, do not lie in nationalistic closure, which can only feed inter-country competition and conflict at the expense of the weakest. Rather, they lie in a joint, consensually negotiated revision of the functioning of the market economy supported by common rules and by a common social budget.

Traduzione a cura di CR@P 

Un'Unione sociale europea dovrebbe affrontare le cause delle crescenti disuguaglianze.

Se realizzare un'Unione sociale europea significa sviluppare una società più equa per tutti i suoi cittadini (e anche per i non cittadini che vengono a vivere qui), occorre affrontare le cause dell'"iniquità" e dei meccanismi che producono disuguaglianze, compresi quelli creati dall'Unione stessa.
L'argomentazione a favore di un'Unione sociale europea piuttosto che di una "dimensione sociale" dell'UE è al tempo stesso un necessario e radicale spostamento dell'attenzione. Questa posizione è forse ancora più radicale di quanto previsto all'inizio di questo dibattito, in quanto richiede di andare oltre la necessaria, ma limitata, attenzione alla ridistribuzione e alle rispettive responsabilità degli Stati sociali nazionali e dell'UE, vale a dire, al di là della piena attuazione del pilastro sociale europeo, per quanto importante possa essere. Riprendendo l'idea di Vandenbroucke secondo cui "affinché il pilastro abbia un impatto sulle politiche dell'UE, una prima condizione è che la sua ragion d'essere sia sufficientemente potente", la mia tesi è che la sua ragion d'essere è quella di utilizzare il suo ruolo di spazio e attore sovranazionale per sviluppare strumenti che contrastino le disuguaglianze ingiuste. Se realizzare un'Unione sociale europea significa sviluppare una società più equa per tutti i suoi cittadini (e anche per i non cittadini che vengono a vivere qui), occorre affrontare le cause dell'"iniquità" e dei meccanismi che producono disuguaglianze, compresi quelli creati dall'Unione stessa. Non si tratta solo di bilanciare misure "attive" e "passive", "abilitare" e "compensare", o "proteggere" le politiche, né semplicemente "assicurare" contro i rischi sociali. Si tratta piuttosto anche, e soprattutto, di intervenire sui fattori di disuguaglianza a livello distributivo, socialmente strutturati e spesso su basi giuridiche: dove il reddito e la ricchezza sono accessibili e accumulati secondo modalità e regole tutt'altro che eque.
 Perché la disuguaglianza è in aumento e perché non possiamo permettercela
Nelle società democratiche e sviluppate, la disuguaglianza ha raggiunto livelli sconosciuti dal dopoguerra, come documentato da una vasta letteratura, compresi i rapporti dell'OCSE degli ultimi 15 anni, anche se in gradi diversi nei vari paesi. Questo processo ha coinvolto anche i paesi tradizionalmente più egualitari, come la Svezia che, fino agli anni '70, era il paese più egualitario all'interno dei paesi sviluppati; tuttavia, secondo Goran Therborn, è oggi uno dei paesi più disuguali in termini di ricchezza e solo nella media in termini di reddito.

    L'UE contribuisce ai fattori di disuguaglianza favorendo la concorrenza internazionale (e persino interregionale) senza regolamentare i movimenti di capitali e di imprese all'interno e all'esterno dell'Unione stessa.

Esiste un consenso generale sulle ragioni dell'aumento delle disuguaglianze, anche se i singoli analisti possono concentrarsi maggiormente sull'uno o sull'altro. Sono stati individuati quattro fattori principali. 
Il primo è il crescente potere del capitale sul lavoro, dovuto alla combinazione di mobilità dei capitali, flessibilità del mercato del lavoro e cambiamento tecnologico, in un contesto di indebolimento della forza dei sindacati.
Il secondo è l'aumento del capitalismo oligarchico, dovuto alla concentrazione di reddito, ricchezza e potere nel top 10% dei cittadini - e soprattutto nel top ultra-rich top 1%. Questa concentrazione, a sua volta, non è solo e soprattutto il risultato della tradizionale concentrazione della ricchezza, ma di un divario salariale senza precedenti tra top manager e altri lavoratori; questa concentrazione ha poco a che fare con il valore aggiunto e il merito dei primi, ma soprattutto con le posizioni monopolistiche che detengono, così come con la struttura della loro retribuzione. Gran parte di questo, infatti, viene versato sotto forma di bonus e stock option e, quindi, in base a norme fiscali spesso meno tracciabili e più favorevoli. Di conseguenza, una quota sempre più bassa delle plusvalenze va ai lavoratori. 
Un terzo fattore trainante è l'individuazione delle condizioni economiche. I lavoratori sono sempre più divisi in termini di origine familiare, istruzione o contratti di lavoro - a tempo indeterminato o temporaneo, a tempo pieno o a tempo parziale, ecc. - e polarizzati in termini di competenze e salari. Ciò rende difficile individuare chiari interessi comuni attorno ai quali organizzarsi collettivamente per contrastare la diminuzione del valore dei salari.
Il quarto driver è il ritiro della politica. In nome dell'autoregolamentazione del mercato, i governi nazionali, ma anche gli organismi internazionali, compresa l'UE, hanno ridotto il loro controllo sulle regole del mercato a tutti i livelli: regolamentazione del mercato del lavoro e dei movimenti di capitali, distribuzione e utilizzo dei profitti e regolamentazione dell'impatto sociale dello sviluppo tecnologico. Mentre questo ritiro ha di fatto incoraggiato il capitalismo oligarchico - piuttosto che il vero mercato -, ha anche ridotto lo spazio per la ridistribuzione attraverso le tasse, la spesa pubblica e la fornitura di servizi pubblici al di fuori del mercato.
Va aggiunto che, secondo un corpus sostanziale di ricerca, le disuguaglianze a livello mondiale sono state ridotte.
La crescente disuguaglianza economica è quindi un rischio di per sé non solo per lo sviluppo, come sottolineato nelle più recenti relazioni dell'OCSE, ma anche per la democrazia.
L'UE contribuisce ai fattori di disuguaglianza favorendo la concorrenza internazionale (e persino interregionale) senza regolamentare i movimenti di capitali e di imprese all'interno e all'esterno dell'Unione stessa.
Pertanto, essa consente la concorrenza sleale tra i diversi sistemi di protezione sociale e i livelli minimi salariali. E' un paradosso che una comunità internazionale che condivide regole economiche (e monetarie comuni) e che agisce come un mercato aperto, dove ogni impresa può muoversi e competere con tutti gli altri, non ha considerato cosa questo significhi per la struttura sociale ed economica dei suoi paesi membri e per le basi finanziarie degli stessi stati sociali nazionali. In quanto membri dell'UE, essi devono rispettare le direttive UE sulla mobilità del lavoro e dei capitali, le norme anti-monopolio, e così via; tuttavia, in quanto membri dell'Eurozona, devono anche confrontarsi con le regole di bilancio relative al deficit e al debito pubblico. Come risultato di queste stesse regole, hanno uno scarso controllo su chi si muove all'interno dell'UE, sia a livello individuale, sia a livello aziendale e finanziario.  

Per quanto tempo possiamo accettare che, all'interno dell'Unione europea, le soglie di povertà misurate in riferimento ai redditi mediani nazionali, se tradotte in SPA, indichino enormi differenze tra i paesi? Le famiglie che vivono al livello di rischio di povertà in Belgio possono permettersi più di 2,5 volte in più di beni e servizi rispetto a famiglie simili in Ungheria.

L'iniquità della crescente disuguaglianza è stata rafforzata, de facto e nell'opinione pubblica, dall'impatto asimmetrico della Grande recessione, con le famiglie a basso reddito che hanno sofferto di più. La migliore performance durante la recessione dei paesi con stati sociali più forti e più universali, come menzionato anche da Hemerijck in questo Forum, parla certamente a favore del ruolo positivo di sistemi nazionali di protezione sociale ben progettati per affrontare la crisi e tamponare i più svantaggiati a livello nazionale. 

In un contesto di economie con prestazioni diverse, tuttavia, rigide regole di bilancio comuni (in particolare all'interno dell'Eurozona) rischiano di allargare i divari tra i paesi nelle capacità degli stati sociali nazionali di proteggere i propri cittadini.

L'UE stessa, piuttosto che essere percepita e funzionante come (secondo le parole di Hemerijck) un "ambiente di detenzione, basato su valori condivisi e su uno scopo comune, condiviso dalle istituzioni competenti, in tempi di doloroso adattamento" rischia di essere identificata come uno spazio di responsabilità internazionale, di rapporti di potere asimmetrici e causa di miseria e di sconvolgimento per i più marginali e/o svantaggiati. In questo contesto, i movimenti e i partiti populisti/nazionalisti non si limitano a raccogliere l'insoddisfazione dei "perdenti". Essi raccolgono anche l'insoddisfazione di coloro che, senza essere perdenti, si sentono minacciati nel loro stile di vita dalle possibili richieste provenienti da altri paesi membri e dagli squilibri intracomunitari. L'esposizione differenziata alla migrazione non regolamentata proveniente dai paesi in via di sviluppo, la riluttanza di molti Stati membri a condividere la responsabilità di accogliere rifugiati e richiedenti asilo e l'incapacità dell'UE di sviluppare e attuare una politica migratoria comune contribuiscono ulteriormente all'indebolimento del ruolo positivo dell'UE di "holding", aumentando nel contempo i conflitti all'interno dell'UE.Per contrastare questo rischio, a livello ridistributivo, non è sufficiente promuovere quello che Ferrera in questo Forum descrive come un "processo di "riunificazione" degli stati sociali già esistenti, che permette di mantenere la loro "legittima diversità", ma (i) impegnati in un adattamento reciproco sulla base di criteri definiti congiuntamente e (ii) aperti a una certa condivisione dei rischi. O, almeno, il terzo punto dell'elenco dovrebbe essere il primo. Come menzionato da Vandenbroucke e Matsaganis in questo forum. il ruolo dell'UE a livello ridistributivo, ma anche dell'unione monetaria in quanto "unione assicurativa", è importante, non solo per ragioni solidaristiche o funzionali, ma anche per correggere i meccanismi di disuguaglianza che producono disuguaglianza che l'UE è uno spazio aperto di mobilità regolato in modo inefficiente e asimmetrico. In questa prospettiva, condivido le speranze di Vandenbroucke per l'iniziativa della Commissione sull'Autorità europea del lavoro con il compito di organizzare e far rispettare la "mobilità equa" tra i paesi dell'UE, e la sua proposta di una sorta di strumento europeo di condivisione del rischio di disoccupazione. Tuttavia, condivido anche la sua delusione per la mancata promessa di un'iniziativa legale "dura" sull'"accesso alla protezione sociale" in parallelo con il pilastro sociale europeo. Inoltre, come sottolineato da Matsaganis, qualsiasi protezione sociale minima a livello europeo dovrebbe affrontare anche due questioni cruciali. Una è la crescente differenziazione all'interno del mercato del lavoro e dei contratti di lavoro, che esclude un numero crescente di lavoratori dalle tradizionali indennità di disoccupazione. Riassicurarli a livello europeo, senza ripensare gli strumenti di protezione della disoccupazione in un mercato del lavoro diversificato e spesso deregolamentato, rischia di cristallizzare questa esclusione.  
La seconda questione riguarda la diversità, per quanto riguarda le norme in materia di ammissibilità e durata, nonché i livelli di sussistenza dei sistemi nazionali di protezione sociale. Mi chiedo, da questa prospettiva, per quanto tempo possiamo accettare che, all'interno dello spazio politico, economico e sociale comune dell'Unione europea, le soglie di povertà misurate in riferimento ai redditi mediani nazionali, se tradotte in SPA, indichino enormi differenze tra i paesi. Le famiglie che vivono al livello di rischio di povertà in Belgio possono permettersi più di 2,5 volte di più di beni e servizi rispetto a famiglie simili in Ungheria. Coloro che si trovano nella stessa situazione in Lussemburgo possono permettersi beni sette volte di più di quelli considerati poveri in Romania. Queste differenze di livello, e non solo di costo della vita, sono notevolmente aumentate con l'inclusione dei paesi dell'Europa orientale, mentre la crisi finanziaria del 2008 ha aggravato le "vecchie" differenze nord-sud. La promessa contenuta nel Trattato di Roma - "l'armonizzazione delle condizioni di vita e di lavoro" - sembra più lontana che mai. La ridistribuzione non è sufficiente se non si affrontano alla fonte i fattori di disuguaglianza sleale. È necessario intervenire anche a livello distributivo, con meccanismi che determinino chi possiede queste risorse. È necessario, quindi, sviluppare quelle che sono state definite "politiche pre-distributive".
Queste differenze nei livelli di vita non sono solo un serio ostacolo alla costruzione di qualsiasi tipo di solidarietà paneuropea. Sono anche una grande tentazione per il dumping salariale e di protezione sociale, alimentando così partiti nazionalisti e populisti e l'opinione pubblica. Potrebbe essere, come sostiene Hemerijck, che "l'inerzia cognitiva ha impedito a una generazione di responsabili politici europei di riconoscere che una maggiore eterogeneità transnazionale consente anche una migliore assicurazione collettiva". Tuttavia, il superamento di questa inerzia cognitiva è più facile da dire che da fare, perché ora alimenta la base emotiva del nazionalismo emergente e dell'ostilità antiUE. Tuttavia, superare questa inerzia e affrontare queste enormi disuguaglianze nei livelli di vita e nella protezione sociale (in alcuni casi anche nelle regole democratiche di base) è una sfida che non può essere evitata. Dovrebbe diventare un obiettivo più esplicito e meglio controllato dei fondi strutturali, che a loro volta dovrebbero essere meglio coordinati con gli obiettivi del pilastro sociale europeo. In questa prospettiva, condivido la proposta di Cantillon relativa al processo e ai possibili elementi costitutivi di un reddito dignitosocon tutte le garanzie.
 Perché l'UE ha bisogno di un'agenda pre-distributiva
La ridistribuzione non è sufficiente se non si affrontano le cause delle disuguaglianze sleali alla fonte. E' inoltre necessario intervenire a livello di distribuzione, con i meccanismi che determinano chi possiede queste risorse. È necessario, quindi, sviluppare quelle che sono state definite "politiche pre-distributive", ma che potrebbero semplicemente essere definite "politiche economiche più eque". L'obiettivo di queste politiche, infatti, è quello di promuovere riforme di mercato che incoraggino una più equa distribuzione del potere economico, dei beni e delle ricompense prima che il governo riscuota le tasse o paghi i benefici. La pre-distribuzione cerca di ristrutturare l'economia di mercato, assicurando che siano garantiti risultati più equi per tutti senza sacrificare la crescita e la produttività a lungo termine. Anziché affidarsi interamente alla sfera redistributiva della politica sociale, quindi, l'obiettivo della pre-distribuzione è quello di affrontare il contesto strutturale del capitalismo contemporaneo: la qualità del lavoro e la soddisfazione che esso genera, l'assegnazione di posti di lavoro "buoni" e "pessimi", il quadro prevalente dei diritti del lavoro e della flessibilità dei mercati, la distribuzione dei benefici del cambiamento tecnologico e l'impatto diseguale della globalizzazione. Al di là di un quadro di pari opportunità che si concentra principalmente a livello individuale, l'obiettivo della pre-distribuzione è quello di eliminare i pregiudizi che vanno a beneficio dei gruppi privilegiati, promuovendo obiettivi di interesse pubblico che riducono la necessità di un intervento governativo post hoc. La sua agenda comprende e include alcune delle misure evidenziate da Vandenbroucke, come la già citata iniziativa della Commissione riguardante l'Autorità europea del lavoro al fine di organizzare e far rispettare la "mobilità equa" tra i paesi dell'UE.
Prende inoltre in considerazione alcune delle preoccupazioni dell'agenda per gli investimenti sociali, in particolare l'accento sull'istruzione e sulle politiche di conciliazione tra vita professionale e vita privata. Essa comprende anche l'introduzione di soglie salariali minime stabilite per legge, per proteggere i lavoratori più vulnerabili, nonché il rafforzamento del ruolo dei sindacati. Tuttavia, essa mira anche a riformare i sistemi finanziari per ridurre il rischio morale e l'onere dei loro costi per i contribuenti. Sostiene a favore della limitazione delle retribuzioni dei dirigenti e degli amministratori delegati, che spesso perdono il riferimento a qualsiasi valore aggiunto basato sull'evidenza e hanno allargato il divario tra i lavoratori di alto livello e i lavoratori mediamente retribuiti. In una controtendenza rispetto a quanto accaduto nella maggior parte delle democrazie capitalistiche degli ultimi decenni, i fautori di un'agenda pre-distributiva sono anche a favore della tassazione delle successioni, per limitare il trasferimento intergenerazionale delle disuguaglianze e consentire una ridistribuzione sociale, piuttosto che familiare, ad ogni passaggio generazionale.

Alla vigilia delle elezioni europee, un'agenda pre-distributiva e, più in generale, un'agenda in cui le dimensioni sociale ed economica sono strettamente collegate tra loro, sta trovando la sua strada sia nella comunità intellettuale europea che in alcune piattaforme politiche.
A seguito del tentativo di Ferrera di dare un senso e sistematizzare le istituzioni UE già esistenti nel campo della politica sociale, si potrebbero individuare alcuni punti già esistenti nell'agenda pre-distributiva dell'UE. Alcuni di questi sono politiche dure; altri sono politiche morbide e spesso rischiano di essere superate dalle norme UE relative alla formazione dei bilanci nazionali, piuttosto che essere oggetto di negoziati sul bilancio tra la Commissione e i governi nazionali. La regolamentazione antimonopolistica riguarda le politiche difficili. Va aggiunto che ciò è più a favore del sostegno alla concorrenza sul mercato che, come dovrebbe essere, in termini di abolizione di indebiti privilegi. Il sostegno all'istruzione, compresa l'istruzione precoce e le politiche di conciliazione tra vita professionale e vita privata appartengono alla categoria "soft". Dare un certo peso al sostegno alla loro attuazione nell'ambito dei negoziati sui bilanci nazionali sarebbe una mossa positiva, dimostrando che l'UE non solo è interessata a far rispettare le regole finanziarie dei governi nazionali, ma anche e soprattutto a migliorare le possibilità di vita dei suoi cittadini. Purtroppo finora non è stato così.
L'emergente interesse a redigere un'agenda pre-distributiva
La buona notizia è che il problema delle disuguaglianze all'interno e tra paesi sta emergendo come un tema centrale nei dibattiti politici e vi è una crescente consapevolezza che, sebbene le politiche ridistributive siano importanti e i diritti sociali debbano essere rafforzati, qualcosa deve essere fatto a livello distributivo, non solo per migliorare le opportunità di vita individuali, ma anche per contrastare i meccanismi che producono disuguaglianze eccessive e inique. Alla vigilia delle elezioni europee, un'agenda pre-distributiva e, più in generale, un'agenda in cui le dimensioni sociale ed economica sono strettamente collegate tra loro, si sta facendo strada sia nella comunità intellettuale europea che in alcune piattaforme politiche. Matsaganis ha già citato la piattaforma verde, che, tra le interessanti proposte redistributive, ne menziona una chiara pre-distributiva: una direttiva su un reddito minimo adeguato e regole europee uniformi sul salario minimo. Altre due iniziative molto recenti meritano di essere menzionate in questa linea.
La prima iniziativa è il manifesto redatto da Manon Bouju, Lucas Chancel, Anne-Laure Delatte, Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste e Antoine Vauchez, che sta raccogliendo migliaia di firme in tutta Europa. Questo manifesto, che unisce le dimensioni sociale ed economica dell'UE, propone di stipulare un trattato sulla democratizzazione del governo economico e sociale dell'Unione Europea che raccomanda un bilancio comunitario basato su quattro imposte comuni (sugli utili delle imprese, sugli alti redditi, sulla ricchezza e sulle emissioni di carbonio) per porre le questioni di disuguaglianza, cambiamento climatico, ricerca e protezione sociale al centro del regime europeo di crescita, sostituendo la "dura logica economica dell'ultraliberalismo". Costituito dal 4 per cento del PIL dell'Unione europea, questo bilancio dovrebbe finanziare la ricerca e le università, gli investimenti diretti verso forme sostenibili di crescita sia per quanto riguarda la disuguaglianza che l'ambiente, prevedere l'accoglienza e l'integrazione dei migranti, gli agenti di sostegno coinvolti nella transizione e i trasferimenti diretti agli Stati nazionali per ridurre le imposte sui redditi più bassi.

Solo affrontando la questione delle disuguaglianze inique e delle loro radici c'è la possibilità di sviluppare una politica europea che riconosca le buone ragioni del risentimento e dei timori causati dalla globalizzazione e dal cambiamento tecnologico e che si assume la responsabilità di trovare soluzioni.

La seconda iniziativa che desidero menzionare è il Sustainable Equality Report della Progressive Society, un'iniziativa sponsorizzata dal Gruppo Parlamentare dell'Alleanza Progressista dei Socialisti e Democratici al Parlamento Europeo (Gruppo S&D). Questo rapporto parte dall'idea che "le politiche e le azioni mirate a ridare potere alle persone e a rimodellare le nostre economie devono essere combinate con una serie di politiche mirate specificamente alla povertà e alle disuguaglianze eccessive legate a genere, reddito, ricchezza, origine e luogo di residenza e povertà". A tal fine, la relazione sostiene, da un lato, a livello ridistributivo, la piena attuazione del principio del pilastro europeo dei diritti sociali entro il 2021, l'introduzione di una garanzia europea per i bambini, lo sviluppo di un piano anti-povertà, compresa l'introduzione di una direttiva sulla garanzia del reddito minimo e il sostegno a una riforma dei sistemi di protezione sociale esistenti per tenere conto sia dei cambiamenti nel mercato del lavoro che dei rischi ambientali. D'altro canto, a livello pre-distributivo, oltre all'avvio di un vasto piano d'azione europeo per l'equità salariale, particolarmente incentrato sul miglioramento delle fasce salariali più basse, la relazione sostiene l'azione normativa dell'UE per rendere tutte le imprese molto più responsabili della loro responsabilità sociale e ambientale.
Gli obblighi minimi delle imprese nei confronti della società nel suo complesso dovrebbero essere sanciti dalla legislazione europea e gli appalti pubblici sostenibili dovrebbero diventare la norma.  
La relazione sottolinea inoltre la necessità di rafforzare la regolamentazione e la vigilanza del settore finanziario, "per garantire che essi svolgano pienamente il loro ruolo nel finanziamento della transizione verso la sostenibilità, forniscano finanziamenti adeguati alle piccole imprese e ai consumatori e riconoscano e gestiscano i nuovi rischi, compreso il sistema bancario ombra". Al fine di ridurre i danni sociali del capitalismo, il CESE suggerisce inoltre che le imprese più grandi siano soggette a norme più severe, contenute in un passaporto vincolante di responsabilità delle imprese, necessario per operare all'interno del mercato unico. Analogamente al Manifesto sopra citato, il Progressive Society Report propone di finanziare queste e altre iniziative volte a invertire la crescente disuguaglianza di ricchezza e a finanziare una politica sociale volta a porre fine alla povertà attraverso una tassa europea sulla ricchezza netta e una tassa sulle transazioni finanziarie.
Queste proposte possono sembrare ancora più irrealistiche di quelle puramente ridistributive, in un contesto in cui il discorso pubblico sembra dominato da partiti nazionalisti/populisti. Tuttavia, solo affrontando la questione delle disuguaglianze inique e delle loro radici, c'è la possibilità di sviluppare una politica europea che riconosca le buone ragioni del risentimento e dei timori causati dalla globalizzazione e dal cambiamento tecnologico, e che si assume la responsabilità di trovare soluzioni. Queste soluzioni, infatti, non risiedono nella chiusura nazionalistica, che può solo alimentare la concorrenza e i conflitti tra paesi a spese dei più deboli. Si tratta piuttosto di una revisione congiunta e negoziata consensualmente del funzionamento dell'economia di mercato, sostenuta da regole comuni e da un bilancio sociale comune.

(Traduzione con deepl.com/translator)