L'esempio della Campania, dove la
disoccupazione giovanile si attesta al 51 per cento, dimostra che i
maggiori beneficiari della Garanzia Giovani non sono i giovani stessi,
che nella migliore delle ipotesi saranno il 20 per cento del target
coinvolto, ma gli operatori dei Centri per l'impiego o degli altri enti
accreditati.
Sbilanciamoci.info Luciano Monti
Non ci sono dubbi sulla utilità della Garanzia Giovani (Youth Guarantee) per il rilancio dell’occupazione giovanile. La perplessità, a mio modo di vedere e come già rimarcato proprio in questa sede (1) sta nei postulati che sorreggono il modello della garanzia giovani, cioè la focalizzazione sulla lotta al mismatch e il ruolo chiave riconosciuto ai servizi per l’impiego.
Sotto il primo profilo, l’Unione Europea è rimasta ancorata al modello pre-crisi che riconduceva il fenomeno della disoccupazione prevalentemente al mancato incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro (il cd. mismatch appunto). L’abbattimento delle barriere anche immateriali che si frappongono al perfezionamento della libera circolazione delle persone nel mercato unico europeo e la formazione permanente per il mantenimento di un alto grado di “occupabilità” avrebbe dovuto contenere, in una economia con una crescita costante e stabile, la disoccupazione entro limiti fisiologici. Tutti sappiamo che tale postulato non è più sostenibile, soprattutto nei paesi, come l’Italia, la Spagna e la Grecia, dove si sono persi milioni di posti di lavoro e dove si annuncia una ripresa senza nuova occupazione..
Relativamente al secondo aspetto, la centralità riconosciuta ai servizi pubblici per l’impiego deriva dalle positive esperienze del Centro Europa e dal differente impegno economico destinato a tale funzione da parte dei singoli paesi membri (2) . A quest’ultima considerazione si aggiunga anche il ben differente contesto che oppone le regioni del Centro-Nord Europa a quelle del Mediterraneo, queste ultime con tassi di disoccupazione giovanile ora superiori al 50%.
La Garanzia Giovani in Campania, un banco di prova
Per le brevi considerazioni sopra fatte, la regione Campania, sia per dimensione che per intensità del fenomeno della disoccupazione giovanile (51% nel 2013) (3), rappresenta un importante, se non il più importante, banco di prova dell’efficacia dello strumento della Garanzia Giovani, che, per interventi in questa regione può contare complessivamente, tra fondi YEI per il biennio 2014-2015, altri fondi nazionali e risorse del nuovo POR Campania FSE 2014-2020, su oltre 635 milioni di euro da destinare a 132.000 giovani “garantiti”. Il target di riferimento è individuato in 224.416 soggetti, di cui 45.140 disoccupati, 51.809 inattivi non nel percorso scolare e 127.467 inoccupati, cioè in cerca di prima occupazione.
Cerchiamo ora di capire ora quali sono le reali possibilità di inserimento nel mondo del lavoro del target previsto. In primo luogo, bisogna tenere conto dell’incidenza dell’occupazione e disoccupazione giovanile nel mercato del lavoro campano, mettendo in rilievo i valori assoluti, perché le percentuali sono certo suggestive ma spesso fanno perdere il contatto con la realtà.
Partendo dunque dalla consistenza del mercato del lavoro under 24 in Campania, rileviamo come gli occupati under 24 sono “solo” 86.760, di cui 13.000 in funzione dipendente e 73.760 indipendenti. Questo esiguo esercito di giovani lavoratori è tuttavia destinato ad essere ridimensionato se consideriamo che la maggioranza degli “indipendenti” sono certamente i “forzati” della partita Iva o dei contratti occasionali. Tali ultimi “lavoratori” non rappresentano tuttavia un equivalente monte ore di lavoro, perché, secondo i parametri ISTAT, sono considerati occupati coloro che nelle settimane della rilevazione hanno svolto anche soltanto un’ora di lavoro remunerato in denaro o in natura o addirittura senza remunerazione se operanti presso un familiare.
Possiamo allora stimare che almeno la metà degli “indipendenti” siano in realtà dei sotto-occupati (il 25% dei giovani occupati al Sud (4) e un altro 25% sottopagato), come tali dunque non in un reale percorso di crescita lavorativa. Con questo assunto, tale esercito di giovani lavoratori risulterebbe decimato a 40/50.000 individui, vale a dire poco più del 1% dei dipendenti in Campania e poco meno del 10% degli indipendenti.
Le variazioni a questo stock, negative negli ultimi anni, sono comunque poco significative e oscillano tra +2 e -2 punti percentuali su base annua (5). Sulla medesima frequenza anche il tasso di turnover delle aziende campane, cioè il saldo tra le nuove iscrizioni e le cessazioni, anch’esso con trend negativo e oscillazioni tra +2 e -2%.
Ne consegue che le prospettive di incrementare i posti di lavoro per i giovani devono tenere conto di questi punti di partenza e di questo possibile spettro di oscillazioni.
A preoccupare non è però solo la sproporzione tra gli obiettivi di collocamento e il mercato del lavoro giovanile “reale”, ma anche i trend del mercato del lavoro nel suo complesso. I dati (6) dimostrano come il saldo tra le assunzioni e le dimissioni sia ancora negativo e quindi che il mercato del lavoro campano sta continuando a perdere posti di lavoro nel suo complesso. Ciò è comprovato anche dal fatto che le persone in cerca di lavoro sono passate da 242.000 nel 2008 a 430.000 nel 20137.
Pur rimanendo in uno scenario di ripresa a partire dal 2016, è ragionevole immaginare un incremento annuo degli occupati under 24 a partire dal 5% e dunque un incremento medio annuo nel periodo 2016-2020 di poco più di 5.000 unità.
Partendo da questa considerazione, il risultato è che il tasso di successo della Garanzia Giovani in Campania sarebbe di poco inferiore al 20%. Un risultato tutto sommato soddisfacente.
Si è già detto, tuttavia, come la Garanzia Giovani, in quanto misura attiva del lavoro e non azione volta alla creazione di posti di lavoro, è indissolubilmente vincolata alle variazioni di stock di questi ultimi. Questo significa che se il tasso di crescita dell’occupazione giovanile si attestasse sì su valori positivi ma più bassi poniamo del 2,5 - 5% medio, lo scenario prevedrebbe un tasso di successo, in termini di nuovi occupati, pari solo al 4,5 - 9% dei giovani garantiti. Questo non può dirsi certo un buon risultato.
La garanzia vera: gli occupati nella formazione e orientamento dei giovani
Queste prime simulazioni, estrapolate dal Piano Garanzia Giovani della Campania, ma riparametrabili anche in altre realtà del Mezzogiorno, dimostrano due cose. La prima è che la Garanzia Giovani, attuata in un contesto recessivo e comunque attualmente non dinamico come quello campano, rischia di non sortire effetti apprezzabili e comunque limitati a pochi punti base sulla curva della disoccupazione. La esigua quota di occupazione giovanile lascia intendere che eventuali ulteriori incrementi potrebbero essere realizzati soltanto a somma zero, cioè a spese degli occupati più maturi, oppure attuando improbabili staffette generazionali.
La seconda è che i maggiori beneficiari della Garanzia Giovani non sono i giovani stessi, che nella migliore delle ipotesi saranno il 20% del target coinvolto e in uno scenario meno ottimista meno del 10%, ma gli operatori coinvolti nell’intero processo. Mi riferisco agli addetti all’accoglienza impiegati nei Centri per l’Impiego e/o in altri centri accreditati, agli addetti nelle strutture di accompagnamento e orientamento pubblici e privati, ai formatori, agli addetti degli enti bilaterali, ai tutor, agli operatori locali di progetto, ai consulenti per i business plan, per l’accesso al credito ecc.
Se si considera che la dotazione annua della Garanzia Giovani in Campania al netto dei bonus per l’occupazione e mobilità professionale transnazionale e territoriale è pari a 453 milioni di euro e stando alle unità standard di costo delle ore di prestazioni, si può ricavare un monte ore corrisposto agli operatori superiore a 9,6 milioni, pari a circa 5.700 posti di lavoro a tempo pieno per un anno (ma oltre 10.000 se fossero a tempo parziale) oppure circa 820 posti di lavoro a tempo pieno e indeterminato per tutto il periodo di programmazione.
In altre parole, la sola certezza della Garanzia Giovani è quella di mantenere elevato il tasso di occupazione nel settore dei servizi formativi e di orientamento, posti probabilmente non riservati ai giovani.
Con queste due considerazioni si aprono allora due prospettive tra loro non in contraddizione. Da un lato questi numeri dimostrerebbero che la Garanzia Giovani non possa prescindere da un robusto intervento governativo per il rilancio dell’economia regionale che conduca ad una rapida ripresa della domanda interna di beni e servizi. Solo con la creazione di nuovi posti di lavoro sarà possibile quantomeno lambire l’obiettivo del 20% di collocamento del target prefissato.
Dall’altro lato le risorse andrebbero maggiormente allocate a favore dei giovani e delle imprese che li accoglieranno, limitando al massimo l’intervento degli enti formativi e di orientamento, che nella attuale configurazione assorbono la totalità delle risorse.
In conclusione la garanzia giovani, soprattutto in una regione così colpita dalla disoccupazione giovanile, dovrebbe essere posta al servizio di una nuova politica industriale e del lavoro, e non il contrario. Così come in altri settori dell’economia è tempo di accorciare la cinghia di trasmissione dalla politica all’economia reale. 1 Monti L., Youth guarantee, dal governo troppo poco, in Sbilanciamoci.info, 29 novembre 2013.
2 Per qualche comparazione vedi Monti L., Carlantoni A., Garanzia Giovani: la sfida impossibile dei Centri per l’Impiego, in Amministrazione in Cammino, 14 marzo 2014.
3 Giovani disoccupati tra i 15 e i 24 anni. Dato destagionalizzato ISTAT.
4 ISTAT 2013.
5 Variazioni tasso di occupazione under 24, dati ISTAT.
6 Arlas - Agenzia per il Lavoro e l’Istruzione, Regione Campania, L’occupazione tra vincoli e opportunità. Rapporto sul mercato del lavoro 2013
7 Regione Campania, Piano di attuazione italiano della Garanzia per i Giovani. Piano di Attuazione Regione Campania, Periodo di riferimento: 2014-2020.
Sbilanciamoci.info Luciano Monti
Non ci sono dubbi sulla utilità della Garanzia Giovani (Youth Guarantee) per il rilancio dell’occupazione giovanile. La perplessità, a mio modo di vedere e come già rimarcato proprio in questa sede (1) sta nei postulati che sorreggono il modello della garanzia giovani, cioè la focalizzazione sulla lotta al mismatch e il ruolo chiave riconosciuto ai servizi per l’impiego.
Sotto il primo profilo, l’Unione Europea è rimasta ancorata al modello pre-crisi che riconduceva il fenomeno della disoccupazione prevalentemente al mancato incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro (il cd. mismatch appunto). L’abbattimento delle barriere anche immateriali che si frappongono al perfezionamento della libera circolazione delle persone nel mercato unico europeo e la formazione permanente per il mantenimento di un alto grado di “occupabilità” avrebbe dovuto contenere, in una economia con una crescita costante e stabile, la disoccupazione entro limiti fisiologici. Tutti sappiamo che tale postulato non è più sostenibile, soprattutto nei paesi, come l’Italia, la Spagna e la Grecia, dove si sono persi milioni di posti di lavoro e dove si annuncia una ripresa senza nuova occupazione..
Relativamente al secondo aspetto, la centralità riconosciuta ai servizi pubblici per l’impiego deriva dalle positive esperienze del Centro Europa e dal differente impegno economico destinato a tale funzione da parte dei singoli paesi membri (2) . A quest’ultima considerazione si aggiunga anche il ben differente contesto che oppone le regioni del Centro-Nord Europa a quelle del Mediterraneo, queste ultime con tassi di disoccupazione giovanile ora superiori al 50%.
La Garanzia Giovani in Campania, un banco di prova
Per le brevi considerazioni sopra fatte, la regione Campania, sia per dimensione che per intensità del fenomeno della disoccupazione giovanile (51% nel 2013) (3), rappresenta un importante, se non il più importante, banco di prova dell’efficacia dello strumento della Garanzia Giovani, che, per interventi in questa regione può contare complessivamente, tra fondi YEI per il biennio 2014-2015, altri fondi nazionali e risorse del nuovo POR Campania FSE 2014-2020, su oltre 635 milioni di euro da destinare a 132.000 giovani “garantiti”. Il target di riferimento è individuato in 224.416 soggetti, di cui 45.140 disoccupati, 51.809 inattivi non nel percorso scolare e 127.467 inoccupati, cioè in cerca di prima occupazione.
Cerchiamo ora di capire ora quali sono le reali possibilità di inserimento nel mondo del lavoro del target previsto. In primo luogo, bisogna tenere conto dell’incidenza dell’occupazione e disoccupazione giovanile nel mercato del lavoro campano, mettendo in rilievo i valori assoluti, perché le percentuali sono certo suggestive ma spesso fanno perdere il contatto con la realtà.
Partendo dunque dalla consistenza del mercato del lavoro under 24 in Campania, rileviamo come gli occupati under 24 sono “solo” 86.760, di cui 13.000 in funzione dipendente e 73.760 indipendenti. Questo esiguo esercito di giovani lavoratori è tuttavia destinato ad essere ridimensionato se consideriamo che la maggioranza degli “indipendenti” sono certamente i “forzati” della partita Iva o dei contratti occasionali. Tali ultimi “lavoratori” non rappresentano tuttavia un equivalente monte ore di lavoro, perché, secondo i parametri ISTAT, sono considerati occupati coloro che nelle settimane della rilevazione hanno svolto anche soltanto un’ora di lavoro remunerato in denaro o in natura o addirittura senza remunerazione se operanti presso un familiare.
Possiamo allora stimare che almeno la metà degli “indipendenti” siano in realtà dei sotto-occupati (il 25% dei giovani occupati al Sud (4) e un altro 25% sottopagato), come tali dunque non in un reale percorso di crescita lavorativa. Con questo assunto, tale esercito di giovani lavoratori risulterebbe decimato a 40/50.000 individui, vale a dire poco più del 1% dei dipendenti in Campania e poco meno del 10% degli indipendenti.
Le variazioni a questo stock, negative negli ultimi anni, sono comunque poco significative e oscillano tra +2 e -2 punti percentuali su base annua (5). Sulla medesima frequenza anche il tasso di turnover delle aziende campane, cioè il saldo tra le nuove iscrizioni e le cessazioni, anch’esso con trend negativo e oscillazioni tra +2 e -2%.
Ne consegue che le prospettive di incrementare i posti di lavoro per i giovani devono tenere conto di questi punti di partenza e di questo possibile spettro di oscillazioni.
A preoccupare non è però solo la sproporzione tra gli obiettivi di collocamento e il mercato del lavoro giovanile “reale”, ma anche i trend del mercato del lavoro nel suo complesso. I dati (6) dimostrano come il saldo tra le assunzioni e le dimissioni sia ancora negativo e quindi che il mercato del lavoro campano sta continuando a perdere posti di lavoro nel suo complesso. Ciò è comprovato anche dal fatto che le persone in cerca di lavoro sono passate da 242.000 nel 2008 a 430.000 nel 20137.
Pur rimanendo in uno scenario di ripresa a partire dal 2016, è ragionevole immaginare un incremento annuo degli occupati under 24 a partire dal 5% e dunque un incremento medio annuo nel periodo 2016-2020 di poco più di 5.000 unità.
Partendo da questa considerazione, il risultato è che il tasso di successo della Garanzia Giovani in Campania sarebbe di poco inferiore al 20%. Un risultato tutto sommato soddisfacente.
Si è già detto, tuttavia, come la Garanzia Giovani, in quanto misura attiva del lavoro e non azione volta alla creazione di posti di lavoro, è indissolubilmente vincolata alle variazioni di stock di questi ultimi. Questo significa che se il tasso di crescita dell’occupazione giovanile si attestasse sì su valori positivi ma più bassi poniamo del 2,5 - 5% medio, lo scenario prevedrebbe un tasso di successo, in termini di nuovi occupati, pari solo al 4,5 - 9% dei giovani garantiti. Questo non può dirsi certo un buon risultato.
La garanzia vera: gli occupati nella formazione e orientamento dei giovani
Queste prime simulazioni, estrapolate dal Piano Garanzia Giovani della Campania, ma riparametrabili anche in altre realtà del Mezzogiorno, dimostrano due cose. La prima è che la Garanzia Giovani, attuata in un contesto recessivo e comunque attualmente non dinamico come quello campano, rischia di non sortire effetti apprezzabili e comunque limitati a pochi punti base sulla curva della disoccupazione. La esigua quota di occupazione giovanile lascia intendere che eventuali ulteriori incrementi potrebbero essere realizzati soltanto a somma zero, cioè a spese degli occupati più maturi, oppure attuando improbabili staffette generazionali.
La seconda è che i maggiori beneficiari della Garanzia Giovani non sono i giovani stessi, che nella migliore delle ipotesi saranno il 20% del target coinvolto e in uno scenario meno ottimista meno del 10%, ma gli operatori coinvolti nell’intero processo. Mi riferisco agli addetti all’accoglienza impiegati nei Centri per l’Impiego e/o in altri centri accreditati, agli addetti nelle strutture di accompagnamento e orientamento pubblici e privati, ai formatori, agli addetti degli enti bilaterali, ai tutor, agli operatori locali di progetto, ai consulenti per i business plan, per l’accesso al credito ecc.
Se si considera che la dotazione annua della Garanzia Giovani in Campania al netto dei bonus per l’occupazione e mobilità professionale transnazionale e territoriale è pari a 453 milioni di euro e stando alle unità standard di costo delle ore di prestazioni, si può ricavare un monte ore corrisposto agli operatori superiore a 9,6 milioni, pari a circa 5.700 posti di lavoro a tempo pieno per un anno (ma oltre 10.000 se fossero a tempo parziale) oppure circa 820 posti di lavoro a tempo pieno e indeterminato per tutto il periodo di programmazione.
In altre parole, la sola certezza della Garanzia Giovani è quella di mantenere elevato il tasso di occupazione nel settore dei servizi formativi e di orientamento, posti probabilmente non riservati ai giovani.
Con queste due considerazioni si aprono allora due prospettive tra loro non in contraddizione. Da un lato questi numeri dimostrerebbero che la Garanzia Giovani non possa prescindere da un robusto intervento governativo per il rilancio dell’economia regionale che conduca ad una rapida ripresa della domanda interna di beni e servizi. Solo con la creazione di nuovi posti di lavoro sarà possibile quantomeno lambire l’obiettivo del 20% di collocamento del target prefissato.
Dall’altro lato le risorse andrebbero maggiormente allocate a favore dei giovani e delle imprese che li accoglieranno, limitando al massimo l’intervento degli enti formativi e di orientamento, che nella attuale configurazione assorbono la totalità delle risorse.
In conclusione la garanzia giovani, soprattutto in una regione così colpita dalla disoccupazione giovanile, dovrebbe essere posta al servizio di una nuova politica industriale e del lavoro, e non il contrario. Così come in altri settori dell’economia è tempo di accorciare la cinghia di trasmissione dalla politica all’economia reale. 1 Monti L., Youth guarantee, dal governo troppo poco, in Sbilanciamoci.info, 29 novembre 2013.
2 Per qualche comparazione vedi Monti L., Carlantoni A., Garanzia Giovani: la sfida impossibile dei Centri per l’Impiego, in Amministrazione in Cammino, 14 marzo 2014.
3 Giovani disoccupati tra i 15 e i 24 anni. Dato destagionalizzato ISTAT.
4 ISTAT 2013.
5 Variazioni tasso di occupazione under 24, dati ISTAT.
6 Arlas - Agenzia per il Lavoro e l’Istruzione, Regione Campania, L’occupazione tra vincoli e opportunità. Rapporto sul mercato del lavoro 2013
7 Regione Campania, Piano di attuazione italiano della Garanzia per i Giovani. Piano di Attuazione Regione Campania, Periodo di riferimento: 2014-2020.
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